“十五五”规划能源权威解读：五个“首次”与转型路径

——访中国能源建设集团投资有限公司总经济师徐进

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十五个五年规划纲要》（以下简称“‘十五五’规划”）已正式发布，其能源部分既梳理了“十四五”我国能源发展的主要成就，也对未来五年行业改革与转型作出了系统谋划，对于能源行业高质量发展具有重要的指导意义。就此，记者专访了中国能源建设集团投资有限公司二级管理专家、总经济师徐进。

中能传媒：与以往五年规划相比，“十五五”规划关于能源部分的亮点和创新体现在哪些方面？

徐进：自国家主席习近平于2020年9月在第七十五届联合国大会一般性辩论上正式提出“双碳”目标后，“十四五”能源规划重点围绕构建“清洁低碳、安全高效”的现代能源体系，推动能源绿色低碳转型、保障能源安全、提升产业链现代化水平，加快以新能源为主体的新型电力系统建设。而“十五五”正处于2030年前碳达峰的决战期与新型能源体系的成型期，国家首次提出建设能源强国，因此“十五五”有关能源规划更加聚焦能源‌体系重构、安全韧性提升、市场机制成熟与非化石能源安全可靠有序替代化石能源‌，战略意图与实施深度均实现显著跃升，具体来说可用五个“首次”来概括：

一是首次把“能源强国”写入五年规划纲要‌，正式确立了能源在现代化建设中的战略性、基础性地位，标志着我国能源事业进入从量变到质变、从保障到引领的关键跃升期。

二是首次明确“新增用电量绝大部分由新增清洁能源满足”，在20项主要指标中设置了单位GDP二氧化碳排放五年累计下降17%、到2030年非化石能源消费比重达到25%,较2025年提升3.3个百分点‌，顺利实现碳达峰目标，标志着可再生能源正式从补充能源转向主体能源。

三是首次系统部署“非化石能源十年倍增行动”‌，明确2030年非化石能源供应规模比2025年显著增长，2035年非化石能源供应规模较2025年实现倍增，预计到“十五五”末全社会用电量将达到13万亿千瓦时，清洁电力（风光水核气生）发电量占比达50%左右。

四是首次明确清洁低碳安全高效的新型能源体系初步建成‌，将“推动绿色电力与算力协同布局”纳入国家能源重大工程布局‌，强调源网荷储协同与数字化智能化赋能，推动绿色电力与数据中心等算力设施空间协同、负荷互动。

五是首次以“达峰”为政策目标并纳入碳排放双控考核体系，将“能耗双控”‌全面转向“碳排放双控”‌，建立与碳达峰目标直接挂钩的指标体系，倒逼能源结构深度调整，并配套完善全国统一电力市场、绿证交易、容量电价等市场化机制。‌

中能传媒：当前能源安全与绿色转型之间存在一定的张力，规划如何在保障能源安全底线的前提下，推动如此大规模的非化石能源替代？

徐进：确实如此。能源安全与绿色转型是当前我国乃至全球能源发展面临的主要矛盾，问题的关键在于“保供稳价”与“加速脱碳”的节奏难以协调协同，但这一张力并非不可调和的对立，而是在能源体系从传统化石能源主导向清洁低碳转型的过程中，因技术、经济、政治与地缘关系等因素相互交织带来的‌结构性摩擦。“十五五”规划将绿色转型与国家安全进行了深度绑定，提出“先立后破、系统协同、多能互补”发展策略，在保障能源安全底线前提下推进非化石能源安全可靠有序替代化石能源，本质上是要以‌有秩序的“立”（新型能源体系）保障有底线的“破”（化石能源逐步退出）‌，关键对策是‌以要技术韧性、制度韧性、结构韧性对冲过渡风险‌，最终目标是把“安全、经济、清洁”的能源不可能三角变成三元协同的新型能源体系，实现能源安全与转型的动态平衡。即在技术韧性上，通过加快构建新型电网、增大储能装机、实现智能调度等措施，全面提升电力系统调节的灵活性和数智化，让电网能接纳和调控更多的新能源；在制度韧性上，加快构建全国统一电力市场，完善绿电消纳机制与成本分摊机制，积极推进碳市场、绿证、容量电价等市场建设，实现电力资源在全国范围内的优化配置与高效利用；在结构韧性上，大力构建“非化石能源主体+化石能源兜底+替代能源补位”的复合型结构，不断加大清洁能源开发‌，通过源网荷储和多能互补两个一体化，全力推进非化石能源安全可靠有序替代化石能源。

中能传媒：在规划落地过程中，最关键的制度转换难点在哪里？对地方和企业会带来哪些实质性影响？

徐进：个人认为，“十五五”时期是我国能源转型从“规模扩张”向“质量跃迁”的关键期，也是实现碳达峰目标的决胜期。能源规划落地最关键的制度转换难点突出表现在传统能源有序退出、市场机制与价格信号重构、系统成本疏通与区域壁垒破除等四大方面。

一是火电尤其是煤电功能“立”与“破”的制度边界较为模糊‌，尚未形成清晰、可预期、市场化的煤电从基荷电源向调节性/备用电源转型的容量补偿与辅助服务收益机制，导致“先立后破”缺乏科学合理的经济激励或执行偏差，业内局部存在“不敢退”或“过早退”的担忧。

二是‌新型电力系统成本未得到有效疏导‌，储能、需求响应、虚拟电厂等灵活性资源的价值在现货、辅助服务及容量市场中尚未充分凸显，绿电环境价值与碳成本未实现有效联动，新能源的“消纳难”本质是“价值实现难”。

三是‌全国统一能源市场机制尚未全面贯通‌，电力、油气、煤炭等市场化建设进度不一，区域与省间市场壁垒仍大量存在，跨品种（电—氢—热—碳）协同定价与交易机制缺位，制约了能源资源在更大范围内的优化配置。

四是能源安全、低碳转型与经济高效等‌多目标制度协同存在不足‌，缺乏统筹的制度框架体系，碳排放“双控”与能耗“双控”衔接需要过程，地方保护主义与全国统一大市场要求存在张力，短期考核压倒长期转型等现象普遍。

“十五五”能源规划将对地方和企业带来的影响是全方位的和深远的：

在地方层面‌，‌碳排放双控全面迈入刚性考核时代‌，考核结果直接挂钩干部选拔任用与问责，将倒逼各级政府加大高碳能源消费控制、加速非化石能源布局、加快电力替代，为地方完成“双碳”指标提供了清晰的“指挥棒”，尤其是高耗能地区，如山西、陕西、内蒙等煤炭主产省区，面临“减煤保供”与产业多元转型双重压力，需加速推动能源结构深度转型，加快绿色基础设施建设，承担更大跨省绿电输送责任。

在‌企业层面‌，‌煤电将从“电量主体”转为“调节支撑”‌，以前依赖发电小时数的盈利模式难以为继，必须转向容量电价+辅助服务+灵活性改造；新能源项目‌全面参与市场化交易‌，保障性收购退出，倒逼企业加快“新能源+储能”、源网荷储一体化发展；钢铁、电解铝、数据中心等高载能企业‌强制承担可再生能源消纳责任‌，绿电采购、绿证、碳足迹管理将成“刚需”；出口导向型企业将直面欧盟碳边境调节机制（CBAM）等碳壁垒，需要应对欧盟的“绿色大考”。‌

中能传媒：国家能源局提出“十五五”新能源发展要从过去的“单兵作战”转向“集成融合发展”。这种发展模式的转变具体意味着什么？规划中有哪些制度设计来推动这一转变？

徐进：实际上，模式转变意味着新能源发展的底层逻辑发生了转移，让新能源从以前的分散、孤立、自我为主的开发模式，升级为系统协同、多维融合、全链条价值创造的新范式，通过“左右、上下、前后”三维集成破解新能源消纳难、成本高、依赖强等难题，在更大维度上构建动态平衡体系，迈入量质并重、深度融合的新阶段。具体而言，涵盖以下三大集成：

一是新能源与其他能源间的“左右”集成‌。即推动风光水火核生储等一体化与‌多能互补，打破能源品种壁垒，提升供电稳定性与系统调节能力，减少对单一电源或远距离外送的依赖。

二是新能源与其他产业间的‌“上下”集成‌，即贯通‌产业链协同‌（包括绿电驱动绿氢/绿氨制备、新能源装备制造向资源富集区集聚、“西电西用”布局高载能产业与算力设施等），将资源优势转化为产业优势，构建“新能源+”现代产业集群。‌‌

三是新能源生产端与消费端的‌“前后”集成‌，即强化‌生产与消费端耦合‌（如绿电直连、零碳园区或工厂、建筑光伏一体化、交能融合、零碳乡村/微电网等），拓展‌非电利用，实现新能源就近消纳、柔性互动，从“单纯发电卖电”转向“综合能源服务”。‌‌

中能传媒：“十五五”是全面深化改革开放、建成全国统一电力市场的关键阶段。目前电力市场改革还有哪些硬骨头要啃？

徐进：“十四五”期间，随着“1+6”基础规则体系落地，全国统一电力市场“四梁八柱”已基本建成，省级现货市场基本实现全覆盖，跨电网常态化交易破冰，初步形成“管住中间、放开两头”的体制架构，基本建成“统一市场、协同运作”的电力市场总体框架。2025年市场化交易电量占比达64%，到“十四五”末我国电力市场已初步建成。

但行百里半九十。“十五五”期间我国电力市场正由“初步建成”向“基本建成”加速迈进，有很多“硬骨头”要啃：一是‌省间市场隐性壁垒要“破”‌，如计划电与市场电并行、输电权缺失等；二是‌零售侧价格传导要“畅”‌，如工商业代理购电仍存、需求侧响应不足等；三是‌辅助服务与容量市场要“疏”‌，调节资源成本未有效疏导，煤电转型缺乏有效保障机制等；四是包括零碳园区（工厂）、绿电直连、‌虚拟电厂等在内的新型主体公平入市规则要“补”‌，包括成本如何分摊、市场监管有待细化等；五是‌绿电交易与碳市场要“耦”‌，如环境价值重复计算或低估，国际互认缺位，容量机制与绿电-碳市场协同等；六是‌地方干预电价、交叉补贴扭曲资源配置要“改”，如“洼地电价”冲击统一市场等。‌

总体来说，“十五五”的一大核心任务是2030年前基本建成‌统一开放、竞争有序、安全高效、治理完善‌的全国统一电力市场，关键在从“物理连通”转向“机制协同”，即由“分别报价、事后结算”迈向“联合申报、统一出清”，并建立以‌容量补偿、灵活调节、绿证碳价联动‌为核心的多维价值发现体系。

中能传媒：目前电网的承载力和灵活性被认为是新能源大规模发展的主要瓶颈，规划如何从电网侧破题？

徐进：个人认为，破解新能源消纳“瓶颈”，单纯依靠扩大电网容量或增加输电通道已无法从根本上解决问题，须从系统重构、模式创新、市场机制和技术支撑等多维度协同发力、重构形态，突破路径是“主配微协同+柔性智能+市场机制”‌。概括来说，有以下几方面：

一是加快‌构建“主干坚强、配网灵活、微网自治”三级体系‌。主网加快‌跨省跨区特高压外送通道建设，“十五五”使其西电东送能力将达到4.2亿千瓦以上，新增省间电力互济能力达4000万千瓦；配网向‌源网荷储高效配置平台‌转型，加快配电网‌柔性化、智能化、数字化转型‌，支撑‌分布式新能源接入能力约9亿千瓦‌、‌充电基础设施超4000万台‌，实现“海量资源聚合互动、多元用户即插即用”；因地制宜发展‌智能微电网、虚拟电厂‌，提升局部自平衡能力；推动‌构网型储能+构网型新能源‌并网，增强系统惯量与电压支撑。‌‌

二是‌加速构建安全可靠、绿色低碳、坚强韧性、智能灵活的现代化电网体系‌。大力部署配电自动化、数字孪生、AI预测调控；推广‌动态线路容量（DLR）‌、‌电力电子变压器‌、静止同步补偿器（‌STATCOM）‌等提升既有线路利用率与稳定性。‌‌

三是尽快建立‌健全灵活性调节机制与市场协同‌。完善‌辅助服务市场‌，明确储能、虚拟电厂、可调负荷等参与资格；建立“‌容量电价+分时电价”机制‌引导源网荷互动；强化‌省间互济与现货市场衔接‌，打破行政壁垒，实现新能源跨区优化配置。

四是切实平衡好‌统筹规划与承载力约束‌。落实“‌新能源+配套电网+调节能力‌”同步规划，省级能源主管部门以‌利用率目标‌动态调控并网规模；电网企业承担接网主体责任，推行‌开放容量清单‌与“先评估、后接入”机制等。

总之，“十五五”期间，我国将重点聚焦‌建设“‌主配微”协同新型电网体系，2030年前初步建成适配高比例新能源的柔性智能系统，到时新能源的消纳“瓶颈”将得到根本好转。

中能传媒：我国正在加快建设“沙戈荒”风电光伏基地、西南水风光一体化基地等大型清洁能源基地。面对这些基地的“大而全”布局，在跨区消纳、利益分配和区域协同方面，规划如何避免“建了发不了”的窘境？

徐进：国家已明确将‌外送通道利用率、本地消纳比例、新能源利用率作为基地建设前置条件，核心在于“源网荷储一体化+跨区协同机制+利益共享设计”三轨并进，确保规划、建设、消纳、收益同步落地，确保从“重装机”转向“重消纳”。

一要做好“三位一体”协同规划‌。严格执行新能源基地、配套特高压外送通道、调节电源‌同步规划、同步核准、同步建设的标准‌，切实避免送出工程滞后于电源建设。‌‌

二要‌构建全国统一电力市场与跨省区利益补偿机制‌。推动送受端省份签订政府间协议，建立‌跨省区输电收益共享与容量电价机制‌，让受端省份因接纳绿电获得税收、就业或电价优惠，打破“本地保火电、拒收外来绿电”的省间壁垒，推广“电—证—碳”联动，让绿电环境价值在受端得到兑现。‌‌

三要‌推动“大基地+本地消纳”双轮驱动‌。在“沙戈荒”地区同步布局‌高载能产业（绿氢、绿氨、大数据中心）‌ 实现就地转化，在西南水电基地和沿海核电基地探索水风光或“核风光+抽蓄”联合参与辅助服务市场获取收益，建立新能源利用率全周期监测预警机制，倒逼配套能力同步跟上。

四要‌创新一体化开发与利益共享模式‌。由央企或省级平台统筹水风光资源开发，与地方政府、原住民建立‌收益分成、生态补偿、税收共享机制‌，避免多头开发、调度割裂；国家层面加快出台《跨区送电利益分配指引》，明确输电成本分摊、绿电电量分配与环境效益归属等。

中能传媒：在当前国际形势复杂多变的背景下，中国的能源合作战略与上一轮“十四五”相比发生了哪些变化？

徐进：“十四五”期间，我国能源合作以高质量共建“一带一路”为核心平台，在保障能源安全、推动绿色转型、参与全球治理方面取得了显著成就，实现了从“跟随参与”到“主动引领”的重大转变。“十五五”期间，面对日益复杂多变的国际形势和冲突加剧的地缘环境，我国能源合作已从“规模引领”转向“价值深耕”，更加把重心转移到安全韧性、绿色主导、规则共建、风险管控与体系引领等五大维度上：‌‌

一是把能源‌安全摆在更加突出位置‌。构建从传统的“供应多元”转向“多元动态平衡+全链条韧性”的能源合作格局，强调油气通道安全、海外资产保护与应对产业链断供风险，明确在国内能源“先立后破”基础上推进国际合作。‌‌

二是‌绿色合作制度化与规则输出‌。以《“一带一路”绿色能源合作行动计划（2024—2029）》等机制为牵引，推动标准、技术、金融“三位一体”出海，积极参与主导多边能源合作平台议程，要从“参与者”变为“规则共建者”。‌‌

三是‌合作重心从资源获取转向系统解决方案‌。以“小而美”绿色项目为切点，嵌入东道国能源转型规划，强化“技术+工程+融资+本地化”全链条能力，将绿色能源、电网互联、碳机制纳入制度性合作框架，积极提出绿色低碳等新兴领域国际规则。

四是‌风险防控与去政治化并重‌。主动面对地缘冲突与“友岸外包”趋势，强化境外项目ESG合规、债务可持续性审查与企业行为规范，充分利用多边机制对冲西方主导的能源俱乐部，推动能源安全“去阵营化”。

五是强化‌国内国际互联互通‌。积极推动碳足迹等规则标准国际互认，大力支持海外绿电、绿证、虚拟电厂等新模式输出，促使能源国际合作重心从“服务国内需求”转向“塑造全球能源公共产品”，以能源强国支撑外交主动。

一言以蔽之，‌“十五五”能源合作不再单纯追求项目数量扩张，而是以安全为底线、以绿色为旗帜、以规则为工具、以韧性为能力，构建可信赖、可持续、可复制的国际能源合作新范式‌，主动回应国际“去风险”与全球南方“求转型”的双重诉求，为全球能源绿色低碳发展提供可复制、可推广的中国方案。